【双周闭门2021年6期｜总85期】两会解读暨常态化经济发展与风险防范
3月20日，中国财富管理50人论坛（CWM50）线上举办“两会解读暨常态化经济发展与风险防范”专题研讨会，邀请两会代表和专家学者对两会精神进行解读，并就后疫情时代常态化经济增长与风险防范等问题进行分析与展望。政府部门相关负责人，人民银行金融稳定局局长孙天琦，中国财政科学研究院院长刘尚希，CWM50学术委员会委员、国务院发展研究中心宏观部部长陈昌盛，银保监会信托部主任赖秀福做主题发言。CWM50学术委员会委员、人民银行参事室主任纪敏，国家金融与发展实验室杨涛，中信建投首席经济学家张岸元，平安证券首席经济学家钟正生，兴业银行首席经济学家鲁政委等参与讨论。CWM50理事长、全国政协经济委员会主任尚福林进行总结发言。现将主要观点综述如下。
宏观政策注重“稳”“准”“变”，金融风险防范突出五方面工作
——CWM50两会解读暨常态化经济发展与风险防范研讨会综述
一、疫情以来我国宏观政策的逻辑主线
2020年是中国经济“极不平凡”的一年，疫情防控和经济发展都取得了来之不易的成绩。参会专家在总结经验时指出，这些成绩与我国经济的三方面“韧性”密不可分：一是政府、企业、员工携手共渡难关，表现出韧性。特别是一些小微企业，在疫情冲击的危难时期，老板与员工分担损失，通过只发生活费等临时性手段，稳住了工作岗位、稳住了产能。正因如此，去年2.3%的GDP增长，带动了1186万城镇新增就业。二是农村土地制度为劳动力市场提供了韧性。农村土地为2.9亿农民工保障了稳定的基盘，使其在面临大灾大难冲击时还能够回到农村缓冲。从这个角度而言，农村土地制度改革应稳步推进，不能操之过急。三是国有企业在疫情防控和经济恢复中发挥了制度优势，在转产、让利、降费等方面做出了积极贡献，也增加了中国经济的韧性。
疫情爆发之后我国经济的较快复苏也得益于宏观调控政策的有力支持。权威专家在解读政府工作报告时指出，疫情爆发之后我国宏观政策呈现出的最主要特征是，更加注重围绕市场主体、直接面向市场主体——疫情之后，中央提出了“六保”，其中最主要强调的是前“三保”，即保居民就业、保基本民生、保市场主体，而在前三保中最主要的又在于保市场主体。
一言以蔽之，2020年宏观调控政策的主要逻辑线条可以概括为：集中力量保住市场主体，从而实现保就业和保民生。从大数来看，4000万中小微企业和9000万个体工商户吸纳了我国城镇就业的80%，疫情中受冲击最大的恰恰就是这些小微市场主体，因而应当将其作为主要的政策发力点。只有“留得青山”，才可能“赢得未来”——保住了这些中小微企业和个体工商户，就保住了城镇就业的大头；保住了就业，居民就有收入；居民有收入，就有了消费，就能带动整个中国经济的发展。
权威专家表示，疫情之后我国宏观政策主要针对生产端市场主体，而非消费端个人，是经过方方面面讨论分析，综合权衡之后的结果。这一点明显有别于美国等发达国家直接向老百姓发钱的政策应对。大规模向居民发钱、发放消费券的政策手段，与我国国情不相符合。尽管个别城市实施了发放“消费券”等政策，但范围和力度都较为有限。
二、当前宏观经济形势判断：总体恢复良好 + 结构不平衡
多数参会专家认为，目前我国经济总体恢复较好，呈现出诸多亮点。一是企业产能利用率较高，达到2013年有公开数据以来的历史最高水平。二是工业企业利润恢复较好，利润增速超过了营业收入增速。三是出口延续高增长，景气预期仍然强烈。四是中长期贷款占比达到历史新高，增速也达到近年来高位。
在总体向好的全局之下，结构上仍然呈现出明显的不平衡复苏特征：一是生产与消费之间的不平衡。复工复产进展很快，工业产能利用率达到新高，但消费尚未回到疫情前的水平。受疫情冲击影响，居民储蓄倾向发生系统性抬升，是造成消费疲弱的重要原意之一。二是制造业和服务业之间的不平衡。制造业韧性较强，恢复较快；服务业受疫情冲击之后迟迟难以恢复正常，部分线下服务业可能面临持久性收缩。三是大企业和小企业之间的不平衡。作为原材料生产商和供应商的大企业营收和利润增长较快；而下游的大量中小企业景气度并不高，反而成本在恶化。
此外，当前宏观经济中出现了两个值得引起关注的现象：一是在工业利润和出口总体表现亮眼的情况下，结构上只有大约4成行业实现了利润正增长，也只有大约4成行业的出口增速超过了2019年。二是尽管今年前两个月工业增加值和利润增速表现不错，产能利用率达到高位，然而投资增长反而是下降的。企业投资意愿为什么不强，也值得进一步深入研究。
展望未来，受如下三方面不确定因素影响，今年经济形势仍然存在不确定性，需要谨慎把握。一是疫情的不确定性。目前美国的疫苗接种率比较快，已经超过了30%。中国最新的数字只达到4%左右，距离70%的群体免疫要求差距还很大。未来一旦美国等西方国家实现了群体免疫，打开国门，而我国疫苗接种率仍较低，那么在参与国际经济循环上就会面临障碍。二是世界经济的不确定性。近期多家机构向上调整了对世界经济增长的预测，但是真正要修复疫情期间损失的失业、化解发达国家收入差距等内在结构性问题，可能需要较长时间。总体上仍不应对今年世界经济形势过于乐观。三是中美关系的不确定性。拜登新政府上台之后，美国外交政策相比特朗普时期发生了明显转向，强调“以规则为基础的国际秩序”，强调“团结盟友”。这一转变可能给中美关系带来新的挑战。“当走上坡路的中国遇到走下坡路的美国的时候”，国际关系处于极不确定的环境之中。
总体而言，经济增长形势方面：目前市场上对一季度实际GDP同比增速预期较为乐观，预期值普遍位于18%以上。不过也有参会专家指出，尽管宏观经济指标由于基期因素表现亮眼，但微观市场主体的感受仍然艰难，尤其是小微店铺、便民服务业的恢复明显偏慢。参会专家特别强调，由于基期因素影响较大，今年同比增速与金融市场情绪的联系在减弱，更应关注环比指标。
物价形势方面：预计今年我国CPI增速将大致位于1.5%，超过2%的概率很低，个别月份PPI增速会超过5%。多数参会专家认为，通货膨胀短期内尚不会对我国货币政策构成掣肘，但局部领域商品价格较快上涨和资产价格调整压力值得引起重视。一是大宗商品价格自去年四五月份以来持续上行，目前已累计上涨45%左右，达到2014年后的高点。上游原材料价格上涨已经开始向中下游传导，针对2万多家企业的调查表明，当前企业经营者形成了较为普遍的涨价预期，很多有转嫁能力的企业已开始采取调价策略。二是当前我国房地产市场库存已降至历史较低水平，有参会者担心低库存可能引发新一轮房价上涨预期，而今年新施行的集中供地政策也可能产生推高地价的效应，进而向房价传导。
不过也有专家表示，本轮PPI上涨向CPI传导的压力不是太大，而是主要体现在上中下游之间利润再分配；而且，考虑到货币政策对于PPI上涨缺乏特别有效的应对手段，不建议央行对PPI上涨过度敏感。对于PPI上涨，主要应采取针对性的行业政策，如扩充芯片产能、增加海外进口、提高海运运力等。此外也有个别专家提出，当前情况下适度的通货膨胀能够产生一定的积极效果：一是有利于全球经济增长恢复；二是有利于改善收入分配，缓解K型分化；因而建议货币政策不应急于对通胀预期抬头做出反应。
就业形势方面：疫情之后我国就业市场表现出一定的“错配”特征，集中表现在两点。一是超过500万的农民工返乡之后未再回到原地就业，而是选择在离家较近的地方寻找就业机会，造成的结果是一方面广东、浙江等沿海地区出现大面积的用工短缺、企业招工难；而另一方面，中西部一些省会城市和地级市大量的求职者难以找到工作。二是不少原来在制造业企业工作的劳动者，疫情之后退出了制造业，转向快递、物流等灵活就业，这也在一定程度上加剧了制造业企业的招工难问题。
三、2021年宏观政策讲求三注重：总体“稳”、结构“准”、手法“变”
权威专家在解读《政府工作报告》时指出，今年宏观政策强调要保持连续性、稳定性、可持续性，注重区间调控、相机调控、精准调控。
政府工作报告中对经济增长的预期目标是“6%以上”，高于目前市场上大多数机构8%的预测值。专家指出，之所以将目标设定为“6%以上”，一是考虑到在疫情和经济复苏尚不稳固的情况下留有余地较为稳妥；二是6%与长期潜在增长率较为协调，与整个“十四五”期间的预期增速较为接近；三是引导外界不要过多地关注GDP增速，而要更多地重视就业充分、收入增加、物价稳定、民生改善等指标。要逐渐从关注GDP增速转向关注经济发展质量，对GDP增速未来将走向一个脱敏化过程。权威专家强调，对于今年“6%以上”的预期目标，关注重点应当放在“以上”，而非“6%”。
权威专家在解读《政府工作报告》时指出，2021年宏观政策注重总体上的“稳”、结构上的“准”、手法上的“变”：
一是在总体上，政策取向仍然积极。尽管赤字率降到了3.2%、抗疫国债不再发行、专项债规模减少了1000亿元，但是相对于今年经济基本面本身而言，财政政策仍是积极的。我国预算财政赤字率很少超过3%，去年因为疫情特殊因素定在3.6%，今年按照3.2%左右安排并不低。而且小规模纳税人增值税起征点提高、中小微企业和个体工商户所得税优惠等结构性减税降费政策也具有扩张性政策的属性。
二是在结构上，紧中央支出、宽地方支出，紧政府支出、宽民生支出，尤其是压降政府本身的非刚需、非急需支出。
三是在灵活性上，政府工作报告提出根据形势变化适时调整完善政策。宏观政策在保持必要支持力度的同时，也在局部留有一定余地，如果有意外情况发生，还有政策手段和空间可以发挥。政策调整还将争取做到“无感退出”——在政策退出的过程中，仍适度保持对市场主体的适度支持，不急转弯，保持宏观经济稳定。
权威专家指出，今年宏观政策的发力重点主要在于三方面：
一是继续突出保市场主体。延续去年宏观调控的思路，从“留得青山，赢得未来”，到“青山常在，焕发生机”。通过减税、降费、降电价等结构性政策安排，继续降低中小微企业和个体工商户的负担。金融要继续向实体经济让利，推动实际贷款利率进一步降低，银行支持小微企业的贷款增速要高于30%。
二是突出创新驱动发展。五中全会指出要把创新摆在现代化建设全局的核心位置，把科技自立自强作为战略支撑。其中，基础科学研究是我国科技创新体系的一大短板。当前我国基础研究在科研经费投入中的比重约为6%，远低于发达国家15%的水平。对此，今年政府工作报告中明确提出两项措施，一是大幅度增加基础研究投入，二是将制造业企业的研发加计扣除比例提高到100%以鼓励企业增加研发投入。
三是突出改革开放增活力、添动力。一是加强平台经济反垄断，为所有市场主体营造公平竞争环境。二是继续改善营商环境，减压非必要审批事项，企业和群众经常办理的事项今年将力争实现跨省通办。三是加快对外开放步伐，更大限度畅通国内国际双循环，尤其是做好负面清单之间的整合与衔接。
四、做好金融工作，防范化解重大金融风险
（1）2021年金融工作的重点方面
2021年，确保“十四五”开好局、起好步，做好金融工作十分重要。其中以下几个方面需要重点关注：
第一，继续提高金融服务实体经济的质量和效益。一是推进普惠金融发展；二是支持绿色发展，助力碳达峰、碳中和；三是支持科技创新，提高金融支持创新型国家建设的能力。
第二，持续深化金融供给侧结构性改革。一是优化金融体系结构；二是要推动银行和保险业改革，坚持回归本源、聚焦主业；三是扩大金融开放。
第三，坚决有效地防范和化解金融风险。一是做好风险的监测和预警，积极回应当前金融风险的新特点，统筹做好应对预案，提高风险预判能力，加强协调，弥补监管的空白和短板。二是应对好外部输入风险。发达国家在疫情之后采取了大幅度的货币宽松政策，今年要重点防范其溢出效应。三是加大风险处置能力和力度，大幅度补充银行资本金，消化坏账。
第四，规范和整治重点行业。有些机构“无照驾驶”，对口监管部门不明确；有些监管责任划归给地方政府，但地方政府监管经验还不足，都需要加强规范。未来应在央地金融监管职责之间划清界限，遵循的基本原则是：凡是不能吸收公众存款的、不涉众的机构，都可以交给地方管理；凡是有涉众的，应该由中央来管。
（2）关注负向产出缺口对金融资产质量的滞后影响
多数参会专家认为，经过2017年以来的一系列政策举措，防范化解重大金融风险攻坚战已经取得了重要阶段性成效：各类高风险金融机构得到有序处置，重点领域信用风险得到稳妥化解，金融秩序全面清理整顿，P2P平台已全部“清零”，互联网金融风险专项整治取得良好成效，影子银行风险持续收敛，金融市场运行平稳有序。总体而言，经过集中攻坚，系统性金融风险上升势头得到有效遏制，金融脱实向虚、盲目扩张得到根本扭转。
商业银行在我国金融体系中居于主导地位，近年来银行业稳健运行，金融风险形势整体稳定。在央行评级结果中，评级优良的银行业金融机构资产规模占银行业总资产规模的91%；4000余家中小银行中，400多家为高风险机构，其资产规模占银行业总资产规模的1.4%。权威专家强调，对于银行业和金融体系的风险形势，要注重观察全局、准确判断；个别风险事件在媒体上容易被渲染放大，但不具有代表性。
不过，在个别领域和个别区域仍存在一些值得引起警惕的“灰犀牛”或“黑天鹅”式金融风险。参会专家指出，今年应高度关注去年产出缺口在滞后期对金融资产质量和信用债市场的影响。2019年信用债市场违约规模为1400多亿，违约率约为2%，大致相当于银行体系正式对外披露的不良率水平。由于2020年实体经济出现了高达3.7%的产出缺口，而融资成本没有有效下降，因而在之后的一两年时间，实体经济对应的资产质量还可能会部分恶化，违约率和违约规模将上升。此外，借新还旧压力加大也可能触发金融风险。去年中央政府发新债和偿旧债的比例接近50%，地方政府偿旧债比例则超过50%，这说明当年债务有一半用来还本付息，真正拿到手用的资金只有40%左右。
（3）金融防风险下一步将突出五方面工作
权威专家表示，下一步金融管理部门将持续建制度、补短板，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，构建更加强健有效的金融安全网。具体而言包括五方面工作：
第一，提高微观审慎监管有效性。在准入环节，一是提升股东资质监管有效性，防止坏股东把银行当成“提款机”。二是强化股本监管。三是金融业务必须持牌，严厉打击“无照驾驶”。在持续监管环节，一是健全公司治理，加强党的领导和党的建设。二是提高对关联交易监管和集中度监管有效性。三是规范同业业务，强化流动性监管。四是提高杠杆率监管的有效性，强化金融机构资本约束。五是规范表外业务发展。六是强化异地展业和异地经营监管，弥补监管空白，解决注册地、经营地两不管问题。七是提高资产质量监管的有效性。八是关注货币错配和汇率风险。九是回归基本常识、基本常理，高度关注与同业偏离度太大的异常指标，及早纠偏。十是强化数据真实性监管。此外还要落实功能监管要求，消除监管空白、监管盲区。
第二，加强金融业行为监管。在批发端，由于缺乏系统性行为监管体系，违法违规行为时有发生：一是机构间过度资源互换，二是发行违规返费，三是结构化发行，四是虚假倒量交易，五是货币经纪公司等规避监管违规开展业务，六是违规利益输送。下一步应借鉴国际经验，尽快推动建立金融业批发市场行为监管体系：研究制定批发市场行为监管指引；完善自律机制顶层设计；优化各交易所、交易中心考核评价体系和各类基础设施机构排名指标体系；规范债券发行和承销主体行为；加强批发市场准入和退出管理。
在零售端，消费者/投资者权益保护仍较为薄弱：一是法律体系层面立法滞后，缺乏金融消费者保护专门性法律法规。二是监管层面重审慎监管、准入监管，轻行为监管；重“出交规”、轻“上街执勤”，规则执行不到位。三是金融机构层面重业绩、轻合规，风控文化缺乏。四是金融消费者层面金融素养不足、风险意识不强，维护自身权益的能力不够。下一步，应着力强化消费者/投资者权益保护，完善零售端行为监管框架。从法律角度，应坚持以人为中心、倾斜保护消费者的立法思想，完善相关法律法规。从金融监管角度，要确保众多监管政策落地执行，强化行为监管能力建设；明确监管职责分工；建立分级监管模式；建立全国性消费/投资纠纷数据库和对举报揭发的重奖机制和保护机制；探索行政、民事与刑事的有效对接，加大处罚力度。从金融机构角度，在公司治理层面强化行为风险管理体制机制。从消费者/投资者角度，加强个人信息保护，进一步重视金融知识普及，强化“收益自享、风险自担”意识。
第三，完善宏观审慎管理框架。人民银行作为我国宏观审慎管理部门，建立了多种行之有效的系统性风险监测机制和宏观审慎政策工具。下一步应持续健全符合我国国情的宏观审慎政策框架，包括进一步完善系统性风险监测评估体系和金融业压力测试，出台国内系统重要性金融机构监管的其他实施细则并组织实施，构建本外币一体化的跨境资金流动宏观审慎管理机制等。
第四，深化存款保险早期纠正和风险处置职能。我国存款保险制度采用“风险最小化”模式，具有信息收集、现场核查、风险警示、早期纠正、风险处置等职责，在防范化解金融风险攻坚战中发挥了重要作用。接下来要进一步发挥存款保险制度早期纠正机制作用，深化存保风险处置职能，压实各方面责任，形成合力，推动风险化解。
第五，完善最后贷款人职能。在历次风险处置中，经国务院批准，人民银行通过发放金融稳定再贷款防范化解金融风险，最后贷款人职能发挥了重要作用。下一步要建立更加严格规范的最后贷款人机制，包括严格限定央行资金的使用条件，明确金融风险处置资金使用顺序和损失分摊机制，研究国际最后贷款人机制等。
参会专家认为，防范化解金融风险，除金融管理部门织密织牢金融安全网外，还需多方联动配合，真正形成多方合力。加强金融管理部门与工信、商务、海关、税务、市场监管、网信等部门的信息共享，推动联合监管和联合执法。守住不发生系统性风险底线的一个关键在于“压实各方责任”。
针对我国债券市场存在市场分割、规则不一、监管主体多元、作为大头的银行间市场尚未被《证券法》有效覆盖等问题，有参会专家建议启动制定专门的《债券法》，从而有针对性地化解市场分割、信息不共享、监管套利等现象。
五、现代财政制度的新要求
（1）建立现代财政制度要围绕“人”来做文章
十八届三中全会明确提出了建立现代财政制度的目标。参会专家表示，进入新发展阶段，财税制度也应赋予新的内涵，与开启全面建设现代化的新征程联系起来。
建设现代化财政制度的一个主要方向是，以人为核心——由过去短缺经济条件下的围绕“物”做文章，转向围绕“人”来做文章。无论税收制度、财政体制，还是预算制度，都要以人为核心来进行设计，并做系统性重构。
扩大中等收入群体、向共同富裕迈进，一个基本前提是要保障机会大体平等。参会专家指出，目前我国存在的一个典型问题是，在城市里工作生活的近3亿农民工并没有享受到同城待遇，缺乏享受同等基本公共服务的权利，缺乏机会进行自身人力资本积累。如果“制度鸿沟”不尽快改变，那么扩大中等收入群体和共同富裕的目标就难以实现。财政体制改革在农民工市民化过程中发挥着重要作用，一个关键问题是流入地的市民化成本应如何分担？对此应当加快研究推进，理顺中央与地方事权、财权、支出责任的划分，实现转移支付跟人走。
（2）财政税收制度要适应数字经济发展
数字经济使生产、流通、分配、消费等社会再生产的各个环节都发生了结构性变化，深刻地改变着生产关系中人的地位、人与生产资料的结合方式。例如，工业经济条件下是物质资本雇佣劳动力；而在数字平台经济下，很多雇佣关系已经变成劳务合作关系，就业形态发生重大转变，并随之带来收入分配状况的改变。又如，数字经济条件下，所有制的内涵也发生了改变，引发“所有权革命”。过去强调以占有权为核心的所有权，现在则更加重视以使用权为核心的产权，共享成为经济再组织化的一个基本特征。再如，数字经济条件下，税收与税源的背离越来越严重。数字平台销售产品和服务后，税款交到平台所在地，但税源其实来自于消费者的购买，来自于全国各地，使得传统的分税制难以适应新的形势。
参会专家表示，未来财政税收制度要朝着更加适应数字经济发展的方向改革完善，对于上述问题都应加紧研究。
六、建议及早明确碳达峰、碳中和的目标与路径
碳达峰、碳中和愿景未来如何落实到政策部署和产业层面，是参会嘉宾高度关注的另一个话题。多位参会嘉宾表达了对碳达峰、碳中和愿景对产业结构和经济金融影响的高度关注，建议对相关问题加强研究，及早明确碳达峰、碳中和的目标和路径，在官方层面加快启动测算碳达峰碳中和目标对应的碳排放强度和碳排放总额。这样做一方面有助于引导市场主体形成稳定预期，另一方面有利于碳交易的价格机制形成和市场有效运行。
个别参会专家提出，气候变化对不同国家的影响存在差异，对我国的综合影响仍有待从基础科学层面深入研究。例如，1972年老一代气象学家竺可桢在《中国五千年气候发展史》中得出的基本结论是，气温上升对中华文明的发展是更加有利的。前几年中科院地理环境的一篇论文分析了过去2485年中国历史，发现北方游牧民族南侵和中原农业文明体系内部的动乱的发生时间，基本与低温环境吻合，原因在于气温和农牧业产出之间存在较强的相关关系。
除上述内容外，参会专家还广泛地围绕芯片供应链补短板、医疗领域扩大对外开放、完善企业信用修复机制、银行保险机构更好服务民生发展、养老金第三支柱、部分金融机构和金融产品增值税征缴、存款保险税费税前扣除政策调整优化、家族信托税收政策、新经济统计核算及碳核算、退役军人商业保险机制等问题进行了探讨。
执笔人：CWM50研究部
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